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作者：卢清华 刘亚元
前言:
没有项目就没有未来，投资是经济的稳定器和拉动力，在许多投资项目中，政府方/平台公司往往要求将项目产值留存本地，这种做法的合规性一直存在争议，我们服务的多个项目中审计机关事后认为这种做法违反公平竞争原则，责令整改。故结合经验对该热点问题合规性进行分析。
一、什么是项目产值，实务中的表现形式有哪些？
项目产值是指一个项目在单位时间内所创造的总产值或总收益，通常包括直接产值和间接产值两部分。其中，直接产值是指项目自身直接创造的产值或收益，例如项目中生产的产品或提供的服务所带来的收益；间接产值则是指项目所带动的其他行业或企业的产值或收益，例如项目中使用的原材料、设备、服务等所带来的经济效益。项目产值是评估项目经济效益的重要指标之一，也是企业或政府决策时的重要考量因素。
因此，许多项目业主要求中标人承诺将项目产值留存当地，实务中有经济贡献、建筑业产值、固定资产投资、营业收入、本地纳税等做法，也有要求投资入股当地企业的，不一而足。
二、地方政府关于项目产值留存本地的主要动机？
关于要求项目产值留存本地的主要动机，一般理解是为了增加本地就业与采购、增加本地税收，但逐项分析发现并非完全如此。
（一）增加本地就业与采购
将项目产值留在本地，理论上确实可以增加当地就业机会，提高当地居民收入水平，促进本地采购量，但随着建筑工程技术含量的迅速增长，专业水平高、合作默契的施工队伍并非随处可得，而大型建筑企业为控制材料质量和成本又大多采取集采模式，这使得本地因特定项目而受益的就业与采购增量机会有限；此外，当地就业或采购的成本也不因本地或外地企业而有所不同，外地企业并非必须在本地设立分公司或子公司。故产值留存本地要求从增加就业采购的角度而言并不存在违规之处。
（二）增加本地税收
产值留存本地之主要诉求是为将税收尽可能留在本地，这种观点曾占据主流地位。
鉴于我国税收体系，建筑企业需向政府缴纳企业多项税费，包括增值税、企业所得税、印花税、个人所得税、环境保护税、工会经费（个别省市）等，其中增值税和企业所得税是主要税种。《中华人民共和国增值税暂行条例》（2017修订）第22条第2款规定：“固定业户到外县（市）销售货物或者劳务，应当向其机构所在地的主管税务机关报告外出经营事项，并向其机构所在地的主管税务机关申报纳税；未报告的，应当向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税；未向销售地或者劳务发生地的主管税务机关申报纳税的，由其机构所在地的主管税务机关补征税款。”《中华人民共和国企业所得税法》（2018修正）第50条第1款规定：“除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点；但登记注册地在境外的，以实际管理机构所在地为纳税地点。”根据上述法律规定，建筑企业一般情况下在其机构所在地缴纳增值税，在其登记注册地缴纳企业所得税，许多观点由此认为产值留存本地之主要动机是强制或变相要求外地企业在本地设立子公司或分公司，将“机构所在地/登记注册地”变更为本地，进而在本地缴纳增值税和企业所得税。但是：
1.《财政部、国家税务总局关于建筑服务等营改增试点政策的通知》（财税〔2017〕58号文）《国家税务总局关于发布〈纳税人跨县（市、区）提供建筑服务增值税征收管理暂行办法〉的公告》（国家税务总局2016年公告第17号）等规定，跨省或跨地级行政区的建筑企业，在工程所在地税务局按照工程结算价向建筑服务发生地预交2%（一般计税项目）/3%（简易计税项目）的增值税。
由于一般建筑服务的增值税征收率为9%，而增值税是以销项税减进项税的逻辑征税，因此，两者基数不同，以工程结算价为基数预收的税额未必低于进销项逻辑下的一般增值税税额，换而言之，不设立分支机构未必减少本地应得的增值税税收。
2.根据《国家税务总局关于跨地区经营建筑企业所得税征收管理问题的通知》（国税函〔2010〕156号）第三条规定①，外地建筑企业应按项目实际经营收入的0.2%按月或按季向项目所在地预分企业所得税，并由项目部向所在地主管税务机关预缴。
由于企业所得税通常是以企业整体收入扣减支出后的所得作为纳税基数，与前述预交制下“项目实际经营收入”的计算基数不同，因此，不设立分支机构未必减少本地应得的企业所得税税收。
（三）GDP考核指标
既然设立分支机构与否对项目当地的就业、采购、税收要素影响并无显著区别，那么地方政府的主要动机究竟是什么，我们研究后将目光投向了国内生产总值（简称GDP）的统计口径问题。
GDP是指在一定时期内，一个国家或地区内生产的全部最终产品和劳务的市场价值总和。根据国家统计局公布的《2015年1季度我国GDP（国内生产总值）初步核算情况》附注1.1条，GDP是一个国家(或地区)所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果。而常住单位一般指在一个国家或地区内，拥有独立法人地位、独立核算能力的生产和经营活动单位，包括企业、事业单位、政府部门、社会团体、非营利组织等。
换而言之，通常本地注册的独立法人才会被纳入当地GDP经济贡献值统计，因此，在本地设立分支机构似乎成为满足项目产值留存本地要求的前置条件，这就违反了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的通知（发改价监〔2017〕1849号）第15条“不得排斥或限制外地经营者参加本地招标投标活动；不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”等规定。
由于GDP考核对地方主官的影响深远，因此这是各类项目中要求产值留存本地的深层主要原因。
三、思考与建议
一方面，我们认为“产值留在本地”≠“强迫企业在本地注册”，统计技术问题理论上存在探讨空间，但许多项目中使用经济贡献、建筑业产值、固定资产投资、营业收入、本地纳税等不严谨设计及未与税筹方案衔接，导致项目事后面临审计整改和相关人员追责，业界流行的项目文件抄袭也让风险蔓延。
另一方面，将项目产值留存本地不仅在国民经济核算中具有重要意义，也能实际促进当地社会经济的发展，特别是在当今财政收入困难的阶段，将有限的财政资金尽量留在本地区循环成了许多地方政府的潜在诉求，因此，地方国企等项目单位应重视项目合规性设计，在发展经济与行稳致远中寻求平衡。
参与撰稿：律师助理 雷凤娇
#注
①《国家税务总局关于跨地区经营建筑企业所得税征收管理问题的通知》（国税函〔2010〕156号）：
“三、建筑企业总机构直接管理的跨地区设立的项目部，应按项目实际经营收入的0.2%按月或按季由总机构向项目所在地预分企业所得税，并由项目部向所在地主管税务机关预缴。”
作者简介
卢清华律师
大成律所高级合伙人/国家财政部PPP法律专家/皇家测量师协会（RICS）特许测量师/大成(广州)不动产与能源专业委员会副主任/广州市律师协会能源与环保专业委员会副主任
专业领域：
基础设施与建设工程
能源、自然资源与环境
政府与国企法律服务
电子信箱：
qinghua.lu@dentons.cn
刘亚元律师
大成律所资深律师／国家财政部PPP 法律专家/皇家测量师协会（RICS）特许测量师
专业领域：
基础设施与建设工程
能源、自然资源与环境
政府与国企法律服务
电子信箱：
yayuan.liu@dentons.cn
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